Анатолій Ткачук про децентралізацію і парламентські канікули
З Дунаєвець на Миньківці дорога петляє між пагорбами, обабіч дороги повно зелені — горіхи впереміж із ясенами, аличею, яворами.
Час від часу в просвітах між деревами видно добре доглянуті поля. Сьогорічне літо не надто тепле. Періодично хмари раптово збираються, дме вітер і падає дощ. Ось і зараз — вітер надер дощу. Ми в'їжджаємо в невелике село. В новенькій бюджетній зупинці зібралася купка дітлахів, які сховалися від вітру та дощу. За кількадесят метрів ніби центр — новенький зруб на криниці, відремонтований публічний будинок із офіційною табличкою. Зупиняємось. Виявляється, це будинок Дунаєвецької об'єднаної територіальної громади, тут розміщуються староста й ФАП. І це в маленькій Соснівці, де всього близько 100 жителів!
Далі, проїжджаючи різні села Дунаєвецької ОТГ, ми неодноразово бачили такі типові "зупинки" та "зруби на криницях". Це тепер ніби ознака належності до новоутвореної Дунаєвецької міської об'єднаної територіальної громади, однієї з найбільших в Україні, де навколо міста об'єдналися ще 5 десятків сільських поселень. Тут люди вже побачили, що тепер гасло "місто віддає борги селу" втілилося в життя. В усіх селах з'явилися зупинки для автобусів, де можна перечекати дощ і вітер, у багатьох селах проведено водогони, в окремих селах, де ще не було можливості провести водогони, — відновлено криниці.
Певно, таких прикладів в Україні можна знайти багато. За два роки реформи місцевого самоврядування утворено вже 413 об'єднаних територіальних громад. Ще з півтори сотні чекають призначення виборів у Центральній виборчій комісії, яка традиційно не поспішає це робити, щоразу придумуючи різні приводи, аби не дати змоги створювати нові громади, особливо на межах штучно утворених радянських районів чи навколо міст обласного значення.
Про успіхи децентралізації говорять уряд, міжнародні партнери, люди, які живуть у новоутворених ОТГ. Про "провали" й "жахи українського села" — "опозиційники" з Опозиційного блоку та "Батьківщини".
Тим часом на районному рівні вже точиться майже відкрита війна районного керівництва з об'єднаними територіальними громадами. Перші не можуть погодитися, що всевладдя районів над селами й містечками завершується. Другі — вже не хочуть зважати на рештки районної могутності.
У цій ситуації швидкий та ефективний законодавчий супровід реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади є запобіжником від зупинки реформи. На жаль, така загроза досі зберігається, і базується вона — більше на психологічних факторах.
По-перше, найактивніші лідери, які повірили в майбутнє об'єднаних громад, уже провели всю необхідну роботу і досягли успіху в новоутворених громадах. Отже, на жаль, потенціал активного лідерства зменшився. По-друге, активно протидіяти реформі почав районний рівень, який втрачає свої повноваження, значення та вплив. По-третє, громадяни розуміють: народні депутати, перш за все мажоритарники й популісти, не дуже задоволені посиленням спроможності громад і автоматичним розподілом бюджетних ресурсів, тому очікують контратаки від обранців, що загрожує незворотності реформи.
Отже, стисло про головне.
1. Повсюдність місцевого самоврядування
Проблема повсюдності місцевого самоврядування вже набила оскому. Про це говорять усі: від більшовиків до опозиціонерів. Проте це не заважає майже два роки не ухвалювати законопроектів, які б дозволили перевести гасла в реальну площину. Ключова проблема так званої "повсюдності" місцевого самоврядування — відсутність на місцях ключових повноважень щодо територій, які перебувають за межами поселень. Там не можуть здійснювати планування цієї території, встановлювати правила благоустрою та контролювати її стан. Ключовий парламентський комітет, на якому лежить вирішення цієї проблеми, — Комітет з питань будівництва, благоустрою та житлово-комунального господарства. Здається, взагалі аполітичний комітет і аполітична галузь. Але… Саме з легкої руки членів цього комітету у Верховній Раді попереднього скликання, на догоду будівельним магнатам, органів місцевого самоврядування позбавили цього права. У новому скликанні були неодноразові спроби повернути органам місцевого самоврядування таке право, але не виходить. Наразі є ціла низка законопроектів, які в різний спосіб намагаються вирішити зазначену проблему:
1) Проект закону "Про внесення змін до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (щодо розширення видів містобудівної документації на місцевому рівні) №4390 від 12.04.2016. Законопроект дуже простий і технологічний, вводить поняття "схеми планування території" для всіх територіальних громад, що дає змогу припинити клаптикову хаотичну забудову територій за межами населених пунктів за рішенням районного рівня, а не громад. На жаль, комітет так і не дав "добро" на його розгляд.
2) Проект закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поширення повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад на всю територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади" №5253 від 07.10.2016. Документ розвиває ідеї законопроекту №4390, деталізує окремі норми й запроваджує можливості для місцевих рад регулювати питання благоустрою території за межами населених пунктів. Незважаючи на його важливість, особливо для об'єднаних територіальних громад, комітет заморозив його розгляд.
3) Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" №6403 від 21.04.2017, який також частково вирішує проблему планування простору об'єднаної територіальної громади, але, на відміну від законопроекту №5253, не дає права на планування свого простору іншим територіальним громадах, у тому числі тим, які і без створення ОТГ складаються з 2–20 поселень.
Народні депутати мали б зрозуміти, що прагнення органів місцевого самоврядування планувати простір усієї територіальної громади — не облуда, а нагальна потреба. Децентралізація дала фінансові можливості громадам інвестувати в капітальне будівництва інфраструктури, яка здебільшого міститься поза межами поселень, та й посилення інвестиційної привабливості громад потребує планування всього простору.
Тому ухвалення законопроектів №6403 чи №5253 з урахуванням норм проекту №6403 до кінця VI сесії має бути головним пріоритетом як для комітету з питань будівництва, благоустрою та житлово-комунального господарства, так і для всієї Верховної Ради. Це певний індикатор того, чи зацікавлений комітет у розвитку всього простору в Україні, чи він представляє інтереси великих забудовників.
До речі, тут слід зауважити, що мрія органів місцевого самоврядування отримати в розпорядження землі за межами населених пунктів може забезпечити зростання території лише у разі ухвалення вищезазначеного законопроекту. Без просторового планування навряд чи залишиться можливість для розвитку, а процес перетвориться на простий, швидкий та безсистемний розподіл земель між фізичними особами на безоплатній основі.
2. Райони — як проблема
Зараз районний рівень стає чи не головним опонентом утворення нових об'єднаних територіальних громад. Це є очевидним психологічним фактором, адже голови районних рад та голови РДА, які часто дуже бажали впливової посади, раптом побачили, що їхні можливості стають значно меншими, ніж можливості, а відтак — і впливовість та авторитет голови об'єднаної територіальної громади. Та й фінансові ресурси районів, у яких утворилась одна чи декілька ОТГ, стають прямо мізерними, а районні ради, фактично, перетворюються на орган, що взагалі лише формально голосує за районний бюджет, який складається, практично, лише з державних трансфертів.
Щодо фінансів, то тут ситуація ще більш промовиста. Доходи Волочиського районного бюджету на поточний рік становлять 248,4 млн грн, з них податкові надходження — 5,94 млн грн; державні трансферти — 236,9 млн грн! Власні надходження — 2,5% від загального бюджету!
Тим часом доходи бюджету Волочиської міської об'єднаної територіальної громади — 173,29 млн грн, податкові надходження — 85,3 млн грн державні трансферти — 83,8 млн грн.
Ще гірша ситуація із власними надходженнями в Летичівському та Старосинявському районах, адже в Летичівському районі — дві ОТГ, а в Старосинявському — одна ОТГ покриває весь район. Тому там власних податкових надходжень на районному рівні, практично, немає.
Старосинявська об'єднана територіальна громада утворилась на основі всіх 17 сільських та селищної територіальних громад району, площа 662,2 км², чисельність населення — 20 433 осіб. Селищна рада — 26 депутатів. Старосинявська районна рада теж складається з 26 депутатів, апарат районної ради зараз налічує 7 осіб (у 2016 р. — 10), видатки на утримання апарату в 2017 р. плануються в розмірі 239 тис. грн. (у 2016 р. — 799,8 тис. грн).
Слід сказати, що в 2016 р. селищна рада ОТГ перерахувала кошти на утримання районної ради. Але, з огляду на не надто гармонійні стосунки, в 2017 році така благодійність не планується. Тому плановий дефіцит коштів становить 494,6 тис. грн, зокрема на оплату праці — 373,6 тис. грн (7 місячних фондів) та енергоносіїв — 48,0 тис. грн, реальних джерел для його покриття немає. На 01.06.2017 вже обліковується заборгованість із заробітної плати й нарахувань за другу половину травня на суму 12,0 тис. грн (За матеріалами функціонального дослідження, здійсненого Мінрегіоном — А.Т.). Фактично, в Україні через намагання політиків не конфліктувати з районним рівнем складається дуже тривожна ситуація: паралельне існування на одній території двох представницьких органів — ради ОТГ та районної ради, причому районна рада не має вже ні владних повноважень, ні ресурсів на своє утримання, але існує.
Розв'язати цю проблему треба якомога швидше, адже восени 2017 р. постане питання проекту бюджету на 2018 р., і відразу виникне купа проблем зі збалансуванням бюджетів районного рівня, як у районах, де одна ОТГ на весь район, так і в тих, де в ОТГ — лише частина району. Зазвичай в ОТГ об'єднуються найбільш спроможні, відтак район втрачає власні надходження, і трансферти на залишки такого району не покривають витрат на бюджетні установи, що залишаються під його опікою у переважно слабких сільських радах, які не об'єднались.
Для вирішення цієї проблеми потрібне ухвалення законопроекту "Про порядок утворення, ліквідації районів, встановлення і зміни їх меж" 6636 від 22.06.2017.
За великим рахунком, це перехідний, тимчасовий закон, який дає змогу проводити покрокове перетворення районного рівня. Зокрема, створювати великі райони, в яких певний час паралельно існуватимуть як об'єднані, так і не об'єднані територіальні громади. На великих територіях вдасться збалансувати бюджетне забезпечення установ у необ'єднаних територіальних громадах. Велике значення цього законопроекту ще й у тому, що він на практиці покаже: укрупнення районів — це зовсім не страшно, а місцеві державні адміністрації в таких районах отримають неоцінений досвід для роботи в новій іпостасі — справжніх органів виконавчої влади, а не гібриду державно-самоврядного органу, де повноваження виконавчої влади перетинаються з повноваженнями місцевого самоврядування.
Тут варто зробити застереження: просто припинити роботу рад у районах, де створено одну велику громаду, не внісши змін до деяких інших законів, не вдасться. Райрада має деякі важливі повноваження, а саме — оцінка земель за межами населених пунктів. Вона затверджує схему планування території району та детальну схему забудови територій за межами населених пунктів. Тому запропонований м'який підхід щодо районів враховує ці реалії й дозволяє поступово перейти до нового районного поділу.
Ухваливши закон, який дозволяє територіальним громадам приєднуватися до ОТГ, законодавець створив можливості для посилення та примноження тих успішних громад, які вже продемонстрували свою ефективність, об'єднавшись.
Проте на заваді цьому процесові стало питання: чи ОТГ, до яких приєднуються інші, залишаються такими, які відповідають перспективному плану утворення громад, що є умовою прямих відносин із державним бюджетом? Запитання, радше, риторичне, та, оскільки можливі різні тлумачення, ОТГ не бажають ризикувати й не поспішають погоджуватись на приєднання.
Саме тому ухвалення проекту закону "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)" № 4773 від 03.06.2016 вирішить проблему гарантування збереження фінансування об'єднаних територіальних громад при приєднанні до них нових громад і переведе право на приєднання в реальні процеси.
Варто зазначити, що проект був ухвалений у першому читанні ще 20.09.2016 р. і майже рік припадає порохом у профільному парламентському комітеті.
4. Міста обласного значення та децентралізація
Міста обласного значення в Україні після бюджетної децентралізації, по суті, отримали все, що хотіли. Повноваження в них уже були, реформа ж гарантувала їм фінанси. Натомість вибори міського голови та депутатів міської ради є дорогим задоволенням. Тому міста обласного значення увійшли в процес добровільного об'єднання досить мляво. Йти на вибори знову мало хто хотів, до цього додалася ще й особлива позиція Центральної виборчої комісії, яка не призначила вибори в тих кількох випадках, коли міста обласного значення ініціювали створення ОТГ. Отож сьогодні такі міста залишаються на узбіччі процесу створення нових громад. Крім того, частина їх побачила в цьому процесі загрозу своєму розвитку, оскільки ОТГ стали створюватися навколо цих міст, позбавляючи їх перспективи розвитку.
На цьому тлі цілком логічно було б поєднати, з одного боку, необхідність підвищення ролі та відповідальності міст за розвиток сільських територій навколо них, а з іншого — можливість для міст обласного значення увійти в процес об'єднання без позачергових виборів.
Створює можливості для комплексного розвитку міст обласного значення та територій поза ними законопроект № 6466 "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст обласного значення".
Ухвалення законопроекту активізує процес міського розвитку, відкриє можливості для збалансування інтересів міст обласного значення як центрів зростання та сільських територій навколо цих міст, які зацікавлені у поліпшенні якості життя своїх жителів.
5. Служба в органах місцевого самоврядування
Новоутворені об'єднані територіальні громади демонструють, загалом, досить непогані результати свого розвитку. Їхні нові структури управління часто інноваційні й ефективні. Проте ключовий елемент — мотивація кваліфікованих кадрів. Певна мотивація для державних службовців закладена законом "Про державну службу". Та цього замало.
Парламент має борг перед територіями: службовці органів місцевого самоврядування, на які децентралізація поклала нові повноваження й нову відповідальність, мають отримати нове, модернізоване законодавство. Слід зазначити, що закон "Про службу в органах місцевого самоврядування" (законопроект №2489 від 30.03.2015) уже було прийнято в цілому, але президент наклав на нього вето. Наразі комітет адаптував зауваження глави держави для повторного ухвалення закону в цілому.
Не знаю, чи зможе Верховна Рада виконати цей мінімум, який вона заборгувала місцевому самоврядуванню. Надто мало часу працюють депутати над розглядом та ухваленням законопроектів у сесійній залі. Згадалася робота Верховної Ради України 1-го скликання. Якби вона працювала з такою ж продуктивністю, як ВР нинішнього скликання, то ми, напевно, досі були б у складі СРСР.
На наступних парламентських виборах, ми побачимо, як частина керівництва нових ОТГ буде балотуватися до Верховної Ради, а політичні партії — будуть рекрутувати найуспішніших голів громад у свої списки. Вочевидь, ці потенційні кандидати пам'ятатимуть, які політичні партії і як підтримували реформу в нинішньому складі Верховної Ради.
Що стосується подальших кроків парламенту в питанні законодавчого супроводу децентралізації, тут варто зауважити: наші парламент і уряд значно відстають у швидкості реагування на потреби, які виникають у процесі реформи. Утворення до кінця року ще 100–150 ОТГ неодмінно поставить питання завершення реформи на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою.
Чи готовий до цього український політикум?