Радник з питань моніторингу регіональних показників Групи радників Хосе Сервера провів для працівників Директорату регіонального розвитку Мінрегіону семінар «Кількісні методи аналізу регіональної політики»

Advisor on Monitoring of Regional Development Jose Luis Cervera conducted training workshop for the new staff of Directorate on Regional Development of Minregion on Quantitative Methods for Regional Policy Analysis

Наявність регіональних статистичних даних, що дозволяють проводити аналіз конвергенції і відмінностей між регіонами Європейського Союзу (ЄС), є необхідною умовою для розробки національної політики регіонального та європейського розвитку. Регіональна статистика стала невід'ємною частиною інституційних рамок для комплексного розвитку, що використовуються для встановлення рівня фінансування з фондів ЄС. Українські регіональні статистичні дані будуть порівнянні з регіональними статистичними даними регіонів ЄС тільки в тому випадку, якщо вони відповідають стандартам ЄС.

Угода про асоціацію між Україною і ЄС передбачає поступове узгодження статистичної методології. Стаття Угоди №355 говорить:

«Національна статистична система має ґрунтуватися на фундаментальних принципах ООН щодо офіційної статистики з урахуванням надбань ЄС у сфері статистики, зокрема Кодексу норм європейської статистики, з метою гармонізації національної статистичної системи з європейськими нормами та стандартами. Надбання у сфері статистики викладені у Збірнику статистичних вимог, який щорічно оновлюється та який Сторони розглядають у якості додатка до цієї Угоди (Додаток XXIX).»

У цій короткій статті представлені стандарти ЄС по географічній деталізації регіональної статистики.

Стандарти ЄС для регіональної статистики

Євростат, статистичне управління ЄС, веде «Компендіум статистичних вимог» і «Довідник по статистиці міст», в якому встановлюються стандарти для підготовки регіональної статистики. Вони дають можливість для всебічного аналізу і розуміння наявності статистичних даних (в тому числі на різних територіальних рівнях) і деталей їх формування.

«Компендіум статистичних вимог» (Statistical requirements compendium 2014 Edition, EUROSTAT) добре проявив себе в якості довідкового документа для статистичного зведення.  Модуль Компендіума, присвячений регіональній статистиці (08.1.41 - Регіональні статистичні дані та їх взаємозв'язок), не містить конкретної інформації про використання регіональної статистики, а містить інформацію про доступність регіональної статистики.

Деякі цікаві характеристики європейської регіональної статистики полягають у наступному:

  • Регіональна статистика є результатом застосування загальної географічної розбивки у всіх статистичних обстеженнях та інших формах збору даних;
  • Регіональні дані публікуються відповідно до класифікації NUTS, в основному на рівнях NUTS 1 і 2 (див. нижче);
  • Субнаціональні дані публікуються відповідно до типології територій (для міських і сільських, приморських регіонів, прикордонних регіонів і т. д.), ступеня урбанізації та рівня міст;
  • Розробка нових регіональних індикаторів має відповідати вимогам політики ЄС (головним чином через DG REGIO):
  • Конкретні правові акти відносяться до кожної відповідної сфери – домену (соціальна статистика, економічна статистика, статистика навколишнього середовища і т. д.). Рівень географічної деталізації залежить від домену.

Регіональні показники поширюються в формі базі даних REGIO. Це всеосяжна база даних, яка повинна бути заповнена усіма державами-членами ЄС.

Регулювання NUTS і типологія ОЕСР територій

На початку 1970-х років Євростат створив «Номенклатуру статистичних територіальних одиниць» («Nomenclature of Statistical Territorial Units» – NUTS) як єдину, узгоджену систему поділу території Європейського Союзу з метою підготовки регіональної статистики для Співтовариства. Мета NUTS – забезпечити узгодження регіональної статистики і порівнюваних регіональних даних по всьому ЄС. Протягом сорока років використання і оновлення класифікація NUTS здійснювалась в рамках серії «джентльменських угод» між державами-членами та Євростатом, іноді після тривалих і важких переговорів. Тільки пізніше класифікацію було визначено на основі закону: нинішня версія NUTS 2013 вже була прийнята Комісією – в Регламенті Комісії № 1319/2013.

На практиці класифікація NUTS застосовується для двох цілей:

  1. Для цілей статистики: вона служить територіальною основою для збору, узагальнення та розповсюдження регіональної статистики;
  2. Для цілей політики: вона служить територіальною основою для прийняття політичних рішень.

Ієрархія регіонів у ЄС, зафіксована NUTS, включає три рівня, а класифікація NUTS базується на трьох основних принципах:

  • Принцип 1: регламент NUTS визначає мінімальні та максимальні граничні значення чисельності населення у відповідності до розміру регіонів NUTS;
  • Принцип 2: NUTS підтримує розподіл за адміністративним принципом (нормативний критерій). Якщо можливо, адміністративні структури використовуються для різних рівнів NUTS. У тих державах-членах, де немає відповідного адміністративного рівня, штучні регіони створюються шляхом об'єднання невеликих адміністративних районів;
  • Принцип 3: NUTS віддає перевагу загальним географічним одиницям. Вони зазвичай більш підходять для будь-якого показника, ніж географічні одиниці, що відносяться лише до певних областей діяльності.

У відповідності до Принципу 1 визначена наступна порогова чисельність населення:

 

Мінімальна чисельність, осіб

Максимальна чисельність, осіб

NUTS регіон 1 рівня

      3.000.000

       7.000.000

NUTS регіон 2 рівня

         800.000

       3.000.000

NUTS регіон 3 рівня

         150.000

          800.000

В Україні система регіональної та територіальної статистики базується на адміністративному поділі країни, що не відповідає територіальному рівню, визначеному відповідно до Регламенту ЄС NUTS. Рівень NUTS 1 може бути в кінцевому підсумку розроблений шляхом об'єднання областей. Якщо українські області визначити як одиниці рівня NUTS 2, то Донецька і Дніпропетровська області мають більше 3 мільйонів жителів, при цьому жодна з областей не має чисельність населення менше 800 000 осіб. Винятки з пороговою кількістю населення повинні бути узгоджені з Євростатом під час впровадження NUTS в країнах, що не входять в ЄС.

Щоб задовольнити попит на статистику на місцевому рівні, EUROSTAT створив систему локальних адміністративних одиниць ( Local Administrative Units – LAU), сумісних з NUTS.

На місцевому рівні були визначені два рівня місцевих адміністративних одиниць (LAU):

  • Верхній рівень LAU 1 (раніше NUTS level 4) визначено для більшості, але не для всіх країн.
  • Більш низький рівень LAU 2 (раніше рівень 5 NUTS) складається з муніципалітетів або еквівалентних одиниць в 27 державах-членах ЄС.

Визначення рівня NUTS 3 на основі поточних районів (яких 490 станом на 1 січня 2017 року) і міст (їх кількість становить 459) не є коректним. Те ж саме відбувається і для нижчих територіальних рівнів: село, селище. Крім того, нинішній процес об'єднання територіальних громад вимагає розгляду цих нових територіальних утворень для формування статистичних даних. Першим кроком буде оновлення Класифікатора об'єктів адміністративно-територіального устрою України (КОАТУУ ) з метою включення до нього об'єднаних територіальних громад.

Міжнародні організації також потребують визначення територіальних одиниць для статистичного аналізу. ОЕСР використовує класифікацію NUTS в якості основи для створення регіональних типологій (http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/OECD_regional_typology_Nov2012.pdf). Невеликі регіони ОЕСР (територіальний рівень 3) класифікуються в залежності від їх географії та віддаленості у переважно

міські, проміжні і переважно сільські регіони – відповідно: розташовані поблизу міст і переважно у віддалених від міст сільських районах. Методологія ОЕСР для визначення типології включає в себе два основних етапи:

  • визначення сільських місцевих адміністративних одиниць;
  • класифікація регіонів на основі частки населення в сільських одиницях,

На першому етапі адміністративні одиниці з щільністю населення нижче 150 жителів на км² класифікуються як сільські. При цьому через неоднорідність розміру деякі адміністративні одиниці будуть неправильно класифіковані:

  • Невеликі села, які дуже жорстко обмежені адміністративним кордоном, мають досить високу щільність і тому будуть класифікуватися як міські, незважаючи на те, що вони мають дуже невелику кількість населення.
  • Міста, які мають велику площу території, будуть класифіковані як сільські адміністративні одиниці через низьку щільність населення, навіть якщо місто досить велике за чисельністю населення, яке в ньому проживає.

Що стосується другого етапу, то підхід ОЕСР класифікує регіони як переважно міські, проміжні або переважно сільські райони на основі частки населення, що проживає в місцевих сільських одиницях.

Регіон NUTS 3 класифікується як:

  • переважно міські, якщо частка населення, що проживає в сільській місцевості LAU2, становить менше 15%;
  • проміжні, якщо частка населення, що проживає в сільській місцевості LAU2, становить від 15 до 50%;
  • переважно сільські, якщо частка населення, що проживає в сільській місцевості LAU2, перевищує 50%.

На третьому етапі розглядається розмір міських центрів у регіоні:

  • Регіон, який класифікується як переважно сільський на етапах 1 і 2, стає проміжуточним, якщо він містить міський центр з більш ніж 200 000 жителів, що представляє менш як 25% населення регіону.
  • Регіон, який класифікується як проміжний на етапах 1 і 2, стає переважно міським, якщо він містить міський центр з більш ніж 500 000 жителів, що представляє менш як 25% населення регіону.

Аналогічна класифікація, яка грунтується на ступені урбанізації, розробляється Євростатом на основі даних про щільність населення на 1 кв. км. території.

Використання типологій дозволяє більш цілеспрямовано розробляти регіональні та місцеві стратегії розвитку. В Україні ж використання адміністративних критеріїв для визначення міських та сільських територіальних одиниць не обов'язково залежить від ступеня урбанізації. А за відсутності актуалізованої  інформації про чисельність населення на місцевому рівні розробка місцевих стратегій розвитку може мати неточності.

Використання регіональної статистики для політики згуртованості

Реалізація політики згуртованості ЄС заснована на конкретному законодавстві, що визначає правила функціонування відповідних фінансових інструментів. Вони включають загальні положення (Common Provisions Regulations), що охоплюють всі фонди, і конкретні правила для кожного з фондів. Вимоги, що стосуються використання регіональної статистики, узагальнюються в загальному положенні, в той час, як деякі деталі можуть бути знайдені в регулюванні конкретного фонду.

 «Common Provisions Regulations» 1303/2013 на 2014-2020 роки визначає 3 типи регіонів NUTS 2 на основі їх ВВП на душу населення:

  • менш розвинені регіони, ВВП яких на душу населення становить менше 75% від середнього ВВП ЄС-27;
  • перехідні регіони, ВВП яких на душу населення становить від 75% до 90% від середнього ВВП ЄС-27;
  • більш розвинені регіони, ВВП на душу населення яких перевищує 90% від середнього ВВП ЄС-27.

Тому класифікація регіонів в рамках однієї з трьох категорій регіонів заснована на регіональній статистиці. Додаткові показники використовуються для конкретного розподілу коштів для держав-членів, деякі з яких є регіональними, наприклад:

  • кількість безробітних в регіонах рівня NUTS 2;
  • різниця між ВВП, що спостерігається для даного регіону (вимірюється за паритетом купівельної спроможності) і теоретичним регіональним ВВП, якщо регіон повинен мати той же ВВП на душу населення, що і самий процвітаючий регіон рівня NUTS;
  • чисельність населення регіонів рівня NUTS 3, в яких щільність населення нижче 12,5 жителів на кв. км.
  • частка населення в прикордонних регіонах.

 Висновки

Системи моніторингу регіонального розвитку вимагають статистичної інформації на деталізованому географічному рівні. Для проведення відповідних зіставлень між регіонами в одній країні і між країнами потрібно, щоб географічні деталі були зроблені відповідно до міжнародних стандартів. Україна ще не прийняла регламент ЄС NUTS, але Угода про асоціацію передбачає поступове прийняття стандартів ЄС.

Нинішній поділ української території, який використовується для поширення статистики, не дозволяє проводити значущих порівнянь з країнами ЄС. Процес об'єднання вимагає перегляду чинних українських стандартів щодо формування територіальних індикаторів. Користувачі територіальної статистики, такі як Мінрегіон, обласні державні адміністрації і новостворені об'єднані територіальні громади, повинні працювати спільно з Державною службою статистики України для підвищення якості, порівнянності і доступності територіальної статистики.